Por Mtro. Carlos Comsille Villarreal
Consultor en Políticas Públicas y Especialista
en Gestión Integral de Riesgos de Desastres
Twitter: @ccomsillev
La reforma energética en México es considerada como una de las de mayor relevancia en los últimos tiempos. Desde hace algunos años, esta iniciativa ha tenido numerosos intentos hasta lograrse a partir de la aprobación del Congreso de la Unión en 2013; en opinión de diversos sectores de la sociedad, traerá un impacto importante en la atracción de inversiones y la generación de empleos, brindando mayor dinamismo a la economía.
El gobierno de la República ha manifestado que la reforma energética es una medida del Estado Mexicano orientada a generar mayor bienestar en la población, con importantes beneficios en términos de desarrollo social y ambiental, apoyo a la economía familiar, transparencia en el sector, competitividad y capacidad productiva nacional. Para alcanzar estos beneficios, es obligado que su instrumentación traiga consigo un incremento sustancial en la participación de agentes económicos tanto en la industria eléctrica como en la petrolera.
Las nuevas iniciativas y modificaciones diversas a la legislación implicarán, por una parte, la apertura en la participación de empresas privadas para ampliar la producción de hidrocarburos, particularmente en la exploración y extracción de petróleo y gas natural y, en lo que toca al subsector eléctrico, estas contribuirían a la incorporación de un mayor número de operadores en la generación de electricidad, con el fin de ampliar el mercado eléctrico mayorista, así como en la transmisión y distribución de este importante insumo.
Ante este nuevo escenario, otro de los vértices de la modernización del sector energético es el relacionado con la capacidad inherente del sector para generar riesgos a la seguridad humana, factor indispensable que debe tomarse en cuenta en la instrumentación de cualquier política pública. Por su propia naturaleza, una mayor actividad en estos dos subsectores ampliará el espectro de riesgos para la sociedad, a partir del incremento de amenazas y peligros, así como de los niveles de exposición de una población eventualmente vulnerable, y cuya materialización se traduciría en un significativo deterioro del desarrollo individual y colectivo.
Las amenazas
Conforme a la Ley General de Protección Civil, en la clasificación de diferentes tipos de riesgos destacan los denominados químico-tecnológicos, que son aquellos agentes perturbadores que se generan por la acción violenta de diferentes sustancias derivadas de su interacción molecular o nuclear. Dentro de estos fenómenos destructivos se encuentran los incendios de todo tipo, explosiones, fugas tóxicas, radiaciones y derrames, que si bien son generados normalmente por la actividad humana (antropogénicos), también pueden ser desencadenados por agentes naturales de origen geológico e hidrometeorológico principalmente y que, por su magnitud, podrían causar severos daños y pérdidas a la infraestructura energética con los consecuentes costos para la población, su entorno y el medio ambiente.
Los fenómenos químico-tecnológicos se distinguen por su alto impacto en la población y bienes circundantes, derivado de la toxicidad de sustancias, la complejidad de su manejo y contención, así como en la atención de las víctimas. Si bien su presencia año con año no ha sido relevante en términos relativos respecto del impacto de aquellos de origen natural, la experiencia mundial y de nuestro país ante este tipo de desastres ha sido rica e ilustrativa en cuanto a lecciones aprendidas (y por aprender), cuya característica principal ha reflejado su deficiente manejo integral.
Normalmente estos riesgos son manipulados por el hombre y resultan de diversas tecnologías con efectos desencadenantes, derivados de la intervención de gran cantidad de energía que se libera bruscamente, lo que evita que sea controlada; su materialización acarrea acontecimientos de gran envergadura con saldos masivos de víctimas, amplias dificultades de acceso a la zona del desastre, la existencia de daños para los equipos respondientes, entre otros efectos, por lo que las instalaciones industriales incluyen gran diversidad de operaciones peligrosas que requieren un manejo cuidadoso y especializado.
En materia de hidrocarburos, la suspensión de las labores de extracción, exploración, producción y refinación de petróleo, podría ocasionar un impacto importante en la economía nacional toda vez que, actualmente, es la fuente de energía más importante en México. Entre otros efectos, destacan los daños a su acervo e infraestructura de capital físico y tecnológico, pérdidas de producción y aumento de costos, efectos macroeconómicos desfavorables, escasez de combustibles y desempleo, entre otras afectaciones.
El efecto de los desastres en la infraestructura energética afecta significativamente a otras áreas también prominentes en momentos críticos, tales como el sector sanitario (servicio hospitalario) y el abastecimiento de agua potable.
Tanto a nivel nacional e internacional existen múltiples registros de eventos catastróficos que nos han dejado importantes lecciones. Un caso reciente en nuestro país es el incendio y colapso del Hospital Materno Infantil en la Delegación Cuajimalpa del Distrito Federal, el pasado 29 de enero, con un saldo de 5 muertos y más de 70 lesionados, a causa de una explosión derivada de una fuga de gas por parte del proveedor (Milenio, 2015). De igual manera, es difícil olvidar la peor tragedia en la historia de Petróleos Mexicanos en San Juan Ixhuatepec, Estado de México en 1984, con más de 500 muertes, además de las pérdidas materiales y económicas cuantiosas ocasionadas; otro caso representativo de este tipo de desastres en México es el saldo mortal de más de 200 víctimas que dejó la fuga de gasolina en Guadalajara durante 1992; no menos importantes fueron también las explosiones en 2013, 2012 y 2011, en diferentes instalaciones de esa paraestatatal con un saldo total de 100 muertos.
En el mundo contemporáneo, el desastre en las centrales nucleares de Fukushima en 2011, los accidentes nucleares de Chernobyl en 1986 y la Planta Three Miles Island en 1979, así como el accidente en la planta Union Carbide en Bhopal, India en 1984, sin duda han sido de la mayor relevancia para el análisis de la seguridad industrial en el sector. Otros ejemplos de gran magnitud son los desastres ecológicos ocasionados por el descuido en el sector químico-tecnológico, los cuales han dejado severos impactos en el medio ambiente, tales como el encallamiento del Brauer en Escocia en 1993 y el hundimiento del Haven en Italia en 1991, por mencionar sólo algunos ejemplos.
¿Vulnerabilidad institucional?
El futuro de la industria petrolera nacional se encamina hacia aguas profundas y petróleo no convencional, lo que implica la gran necesidad para definir reglas de protección al medio ambiente y de seguridad industrial en nuevas operaciones.
En este sentido, la reforma ha sido severamente criticada por algunos sectores de la sociedad, por su potencial impacto y deterioro ambiental a partir de su implementación. Destacan particularmente los argumentos respecto de aquellos riesgos derivados del proceso de extracción del gas natural y otros hidrocarburos mediante técnicas que implican la utilización de importantes cantidades de agua (fracking), con eventuales costos sociales, económicos y ambientales que demeritan las acciones encaminadas a reducir el cambio climático.
Ante lo anterior, uno de los retos del Estado y la industria energética en materia de seguridad, necesariamente requiere tomar medidas concretas para evitar, reducir o mitigar sustancialmente el riesgo de desastres por estos fenómenos. La Ley General de Protección Civil, en sus artículos 5 y 7, establece la obligatoriedad de contar con una política transversal en las funciones asignadas a las diferentes instancias de gobierno y público-privadas pertenecientes al sector, así como diseñar y ejecutar todas aquellas medidas de orden preventivo orientadas a la gestión integral del riesgo para incrementar la seguridad humana, territorial-urbana, ambiental y de gobernabilidad.
En la actualidad, se puede afirmar que esta política en el sector energético nacional ha avanzado de manera importante en el diseño de medidas de protección civil y reducción de riesgos. Por ejemplo, hoy cuenta con capital humano altamente capacitado, así como con herramientas de gran aporte y valor para la seguridad, tales como la existencia de estudios y análisis necesarios para el diseño de las instalaciones estratégicas y cumplimiento de las normas nacionales e internacionales para su funcionamiento; destacan también el Manual de Diseño de Obras Civiles de la Comisión Federal de Electricidad, un referente que durante muchos años ha sido utilizado para el análisis y estimación del riesgo sísmico, así como los mapas de riesgos de sus principales instalaciones; de igual forma, se cuenta con el protocolo probado para la respuesta de emergencias radiológicas de Laguna Verde (PERE), entre otras herramientas que favorecen la protección y seguridad industrial de México.
Sin embargo, si pensamos que en la siguiente década la actividad energética tendrá un desarrollo y crecimiento dinámico a partir de esta reforma, no es difícil asumir que con la incorporación y mayor actividad de nuevos agentes económicos al sector, los niveles de riesgo se incrementarán y estos tendrán aún mayor presencia en el país.
Conforme a lo establecido en la Ley General, la política de protección civil corresponde al Estado por conducto de las autoridades a todo nivel de gobierno, y esta debe incorporar la gestión integral de los riesgos, con el fin de evitar su construcción y reducir los existentes.
Por otra parte, uno de los objetivos que plantea el Plan Nacional de Desarrollo es el de salvaguardar a la población, a sus bienes y a su entorno ante un desastre de origen natural o humano. Para ello, el Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018 tiene como objetivo fomentar la acción preventiva en la gestión integral de riesgos para disminuir los efectos de fenómenos naturales perturbadores (llama la atención que este objetivo excluye aquellos fenómenos de origen humano, como es el caso particular de los fenómenos químico-tecnológicos).
Con la reforma energética recién aprobada se pretende reducir la exposición del país a los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas natural. Además de la modificación de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, esta reforma ha implicado la expedición de nueve leyes y la modificación de otras doce. Particularmente, la Ley de Hidrocarburos considera un capítulo específico para la seguridad industrial y de protección al medio ambiente, a cargo de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (LANSPIMA), entidad pública creada con autonomía técnica y de gestión, cuyo objeto es la protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones del sector a través de la regulación y supervisión de la seguridad industrial y operativa, entre otras.
La creación de esta agencia representa al parecer la única legislación que aborda directamente el ámbito de la seguridad ante la potencial entrada de una vasta inversión extranjera en materia de hidrocarburos. Entre sus múltiples responsabilidades, el organismo debe aportar a las autoridades competentes los elementos técnicos sobre seguridad industrial, seguridad operativa, y protección al medio ambiente, para las políticas energética y ambiental del país, así como para la formulación de los programas sectoriales en esas materias.
Cabe destacar que el decreto de su creación establece como seguridad industrial aquella área multidisciplinaria que se encarga de identificar, reducir, evaluar, prevenir, mitigar, controlar y administrar los riesgos en el sector, mediante un conjunto de normas que incluyen directrices técnicas sobre las instalaciones, y de las actividades relacionadas con aquellas que tengan riesgos asociados, cuyo principal objetivo es preservar la integridad física de las personas, de las instalaciones, así como la protección al medio ambiente (artículo 2º).
Asimismo, la Ley de Hidrocarburos establece la obligación de la Secretaría de Energía, en coordinación con la Secretaría de Gobernación y otras dependencias competentes, de realizar estudios de impacto social respecto de las áreas en las que se asigne o liciten contratos, que permita identificar la presencia de grupos poblacionales para salvaguardar sus derechos. Esta legislación también obliga a los interesados en obtener permisos o autorizaciones para desarrollar proyectos en la materia, no solo a realizar estudios para valorar los impactos sociales por el desarrollo de sus actividades, sino también para el diseño de medidas de mitigación y planes de gestión social que correspondan.
A partir de ello y considerando la existencia de los diferentes órdenes normativos supletorios de actuación, es válido establecer que en el sector hidrocarburos se ha contemplado la realización de un esquema preventivo congruente con lo que establecen las diversas disposiciones en la materia. No obstante, al revisar sus esquemas operativos no se da cuenta de medidas relacionadas con la previsión o difusión en centros de población y comunidades potencialmente aledañas a las instalaciones donde se desarrollen los sistemas de seguridad, ni de mecanismos de gestión de riesgos para la respuesta ante situaciones críticas, entre otros; pareciera que únicamente se están visualizando la prevención y atención de los llamados desastres internos, dejando de lado los externos, es decir, aquellos que requieren de una sólida organización y participación social para la salvaguarda de la vida y salud de sus pobladores.
En lo que toca al subsector eléctrico, como parte de las leyes secundarias de la reforma, se crea el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) “con el fin de fortalecer el marco institucional para abastecer de electricidad con servicios de calidad, seguridad, cuidado del medio ambiente y con igualdad de oportunidades a todos los participantes” (Presidencia de la República, 2014). Este organismo tiene entre otras prioridades, el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, la operación del Mercado Eléctrico Mayorista, así como proponer la ampliación y modernización de la Red Nacional de Transmisión y los elementos de las Redes Generales de Distribución que correspondan a dicho mercado.
Esto revela que, si bien se han establecido responsabilidades en determinadas legislaciones y normas que regulan el Sistema Eléctrico Nacional, en lo que corresponde al principio de seguridad y adecuado funcionamiento y cumplimiento de obligaciones de instancias tales como la Secretaría de Energía, la propia Comisión Federal de Electricidad, la Comisión Reguladora de Energía y el CENACE, también debe mencionarse que se carece de aquellas disposiciones específicas para hacer frente a aquellos riesgos asociados al nuevo régimen y potencial volumen de operadores y empresas de suministro, como en ese caso se pretende hacer explícitamente en el sector hidrocarburos.
Propuestas hacia una mayor seguridad humana
En México, es clara la existencia de asignaturas pendientes para impulsar e involucrar el diseño de políticas de gestión del riesgo de desastres, a partir de acciones transversales vinculadas a un desarrollo sostenible en sectores tan importantes como el energético.
Entre estas propuestas destacan la creación de reglamentaciones y mecanismos que incluyan incentivos adecuados para incorporar actividades de reducción de riesgos en el sector, principalmente con los nuevos operadores privados, como aquellas orientadas a reducir los potenciales efectos negativos en la población y el medio ambiente, rehabilitar áreas afectadas, asignación de costos a los responsables y compensación de posibles daños, requerimientos especiales de seguridad, derecho a la información de las comunidades, entre otros.
Asimismo, se hace necesario el diseño de una política de corresponsabilidad con grupos poblacionales específicos (pobladores y empleados) que propicie su sensibilización y mayor participación respecto de la reducción de los propios riesgos a los que estarán eventualmente expuestos.
De igual manera, el diseño y actualización permanente de planes y protocolos específicos de preparación continua y respuesta ante el efecto de fenómenos naturales de gran magnitud y riesgos de tipo químico-tecnológicos, son herramientas de gran utilidad en materia de seguridad y gestión de riesgos para el sector.
En materia de alertamiento, es conveniente la instrumentación de sistemas eficaces en aquellas zonas y comunidades donde se prevea localizar a los nuevos operadores y empresas que se incorporen a estos mercados.
También resulta de gran relevancia la creación de una plataforma sólida de conocimiento, en la búsqueda de mayores capacidades institucionales, mediante infraestructuras para generar e intercambiar investigación científica y tecnológica, orientada al estudio, análisis y observación de los factores de riesgos de desastres, que permitan generar información para la toma de decisiones
Para todo ello y como requisito imprescindible, es preciso contar con autoridades con suficiente autonomía, competencia y poder real para investigar, controlar y, en su caso, suspender la operación de cualquier instalación estratégica en nuestro país.
Paralelamente a todo lo anterior, es menester contar con una política pública, objetiva y consistente, en el fomento de la cultura de protección civil, que propicie la adquisición no sólo de los conocimientos básicos, sino también de un amplio nivel de conciencia y sensibilización para prevenir siniestros en los hogares, centros de trabajo y principales lugares de concurrencia masiva. Cabe decir que esta tarea, en principio, parece o se vislumbra un tanto compleja, toda vez que en la actualidad se carece de mecanismos de medición de un factor determinante en la reducción sustantiva de los riesgos, como lo es la cultura de protección civil.
Consideraciones finales
- El impacto de los fenómenos químico-tecnológicos trae importantes deterioros en el desarrollo de las naciones, ya que son altamente costosos en términos de vidas, así como de daños y pérdidas materiales y económicas
- Existen retos importantes para promover la seguridad humana que las autoridades deberán asumir en el marco de la legislación que regula esta actividad económica. En este sentido, se debe contemplar el diseño y la conducción de acciones para reducir el riesgo de desastres en los diferentes ámbitos de su gestión
- Las nuevas exigencias jurídicas en materia de protección civil y la creciente exposición a la que estará sometida la población, a la luz de la reforma, ponen de manifiesto la necesidad de fortalecer los esquemas de seguridad y reducción del riesgo en la explotación de todas las formas de energía existentes, así como en el desarrollo de fuentes seguras y limpias
- Si bien en los últimos años se ha avanzado en materia de seguridad industrial, hoy día no se prevé una política integral de gestión de riesgos en el sector que arrope la instrumentación de esta reforma, lo que deja ver medidas incompletas con serias omisiones en la materia
- Existe un mercado potencial para los profesionales de la gestión del riesgo y seguridad ante desastres de origen tanto natural como antropogénico, enfocado al ámbito de los siniestros químico-tecnológicos. Es necesario mantener y reforzar las capacidades técnicas y humanas del sector energético, mediante el impulso de esquemas de profesionalización orientados a la procuración de la seguridad de las personas, su entorno y medio ambiente, en el México del presente siglo
- Hoy estamos ante una gran oportunidad para avanzar en una gestión prospectiva del riesgo, la cual se ha quedado rezagada en su aplicación. La reforma energética representaría un gran escaparate para brindar un sólido impulso a este tipo de intervención, que evite la construcción de nuevos riesgos de desastres
- Si bien la gestión de los riesgos y protección civil atañe a cada sector, por la magnitud, trascendencia y relevancia que representa esta reforma, el papel como ente normativo de la Secretaría de Gobernación resulta crucial, por lo que requiere mayor involucramiento en este ámbito en particular
- Así, el papel del Estado Mexicano cobra mayor importancia como principal promotor de la seguridad humana.